近日，《中国科学院院刊》（2020年第7期）刊发的《“十四五”时期行政区划设置思绪与空间治理的探讨》一文引发热议，文中称，“支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充实发挥上风地域增长极、稳疆固边、动员区域发展的作用。”

“直辖”在古代称为“直隶”。直隶制始于宋朝，北宋设“路”作为省级行政区划，在二十三路之外，另有中央政府直接统领的府，如北宋京师所在开封府。

1946年，国民政府通过的“宪法”多次提到“直辖市”，但是在第十一章“地方制度”中只讲到“省”、“县”，而且今后的公文中仍是接纳“院辖市”一词，因此“直辖市”并没有落到实处。1954年宪法例定，中华人民共和国的行政区域“天下划分为省、自治区、直辖市”，自此，直辖市成为直隶于中央的市建制的专名。

一、国民政府时期曾有12个直辖市

1921年7月北京政府颁布的《市自治制》中曾划定京都市由内务部直接监视。这是提出设置由中央政府直接监视的市的第一个正式法律，但这种市是属于自治性子的。真正在行政区划中实行直属于中央政府的市建制始于1926年。国民政府攻占武汉后，在汉口建立特别市政府，不属于湖北省统领，由国民政府直接领导，这是我国产生的第一个直隶于中央政府的市建制。

1927年，国民党政府定都南京后，便开始设置特别市(后改为行政院直属的院辖市，即直辖市)。到1947年，一共设立了12个直辖市：

南京：1927年5月，设南京特别市。1930年6月，改称南京市，为行政院院辖市。

上海：1928年8月，设上海特别市。1930年7月，改称上海市，为行政院院辖市。

北平：1928年6月，设北平为特别市，1930年6月，降为河北省辖市，11月，又改称北平市，为行政院院辖市。

天津：1928年6月，设天津为特别市，1930年11月，降为河北省辖市。1935年6月，又改称天津市，为行政院院辖市。

汉口(武汉)：1929年4月，设武汉为特别市(含武昌、汉口、汉阳三镇)。6月，改为汉口特别市(不含武昌)。7月，降为湖北省辖市。1932年又改为汉口市(不含武昌、汉阳)。1936年5月，再降为湖北省辖市。1947年，又升为汉口市，为行政院院辖市。

青岛：1929年7月，以日本交还的胶澳商埠设立青岛特别市。1930年9月，改为青岛市，为行政院院辖市。

广州：1930年1月，设立广州特别市。8月降为广东省辖市。1947年，又改为广州市，为行政院院辖市。

西安(西京)：1932年1月，决定以陕西长安为陪都，定名西京，直属行政院。但其时只是设立了筹备委员会，并没有建立市政府。1943年3月，批准建立西安市，隶属于陕西省。1947年，改为西安市，为行政院院辖市。

重庆：1939年5月，设重庆市，为行政院院辖市。

大连、哈尔滨：1945 年9月，抗日胜利后，国民党政府收回了在1905年先由沙皇俄国、后为日本占领的旅顺口、大连湾地域，改置为大连院辖市。同时还另外设有哈尔滨院辖市。不外其时是苏联赤军解放的大连、哈尔滨(随后是东北抗日民主联军进驻该市)，国民党政府现实上并没有可以或许在这两个都会行使统领权。

沈阳：1947年6月，设立沈阳市，为行政院院辖市。

二、民国时期设立直辖市的尺度

对于“特别市”或“院辖市”的设立条件，国民政府先后颁布民国十七年《市组织法》、民国十九年《市组织法》，以及民国三十二年《市组织法》。

民国十七年组织法分市为特别市及市二种，列出三个条件，切合条件的都市经国民政府的特许，可建为特别市：

一、中华民国首都。二、生齿百万以上之都市。三、其他有特殊情形之都市。

民国十九年组织法破除特别市之名，但未破除实在，改分市为隶属于行政院及隶属于省之二种，即院辖市、省辖市二种。认定生齿满二十万以上都市即为市。具有以下情形之一设市，直隶于行政院。

一、首都。二、生齿在百万以上者。三、在政治上经济上有特殊情形者。

但同时作出划定：生齿在百万以上，或在政治上经济上有特殊情形者，若是一省之省会，即直属省，而非直隶行政院。

至于民国三十二年修订的《市组织法》，对院辖市设置的划定基本未变，只是对设立省辖市的生齿尺度有所变化。(在政治上经济上有紧张职位其生齿在十万以上即可设市。)

据1947年6月上海商务印书馆出书的《中华民国行政区域简表》(第十一版)，其时各院辖市生齿统计如下：南京市1030572人，上海市 4300630人(以上均为1947年数据)，北平市为1672438人，青岛市为759057人，天津市为1707670人，重庆市为1002787 人，大连市为722950人(以上均为1946年数据)，哈尔滨为637573人(为1941年伪满观察数据)，汉口市为641513人，广州市为 960712人，西安市为502988人，沈阳市为1094804人(年份不详)。

由此可以看出，切合第一条的直辖市有下列几个：南京、重庆、西安(陪都)，切合第二条的有上海、北平、天津、广州(靠近百万)、沈阳等五市。青岛、大 连、哈尔滨、汉口等四都会不切合第一、二条，只能从第三条“在政治上经济上有特殊情形者”举行思量。

青岛的前身是德国人强占的胶澳租界。大连先后是俄、日 租界，抗战胜利后才收回，是东北紧张的口岸都会。哈尔滨是东北紧张商埠之一，中东铁路枢纽，曾有“东方莫斯科”之称，商业范围远及苏联、蒙古等地。汉口则是华中地域的中心都会和交通枢纽，曾有“东方芝加哥”之称。